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广州12公共服务事项纳入市区共同财政事权

2019-06-17 16:01:04 来源: 南方都市报

市级财政事权将得到适度加强

今年4月,《广州市市级与区级财政事权和支出责任划分改革实施方案》出台,广州启动市级与区级财政事权和支出责任划分改革。方案提出,加强市级在全市统一市场建设、保持经济社会稳定、促进经济协调发展、推进基本公共服务均等化等方面的财政事权,将直接面向基层、地域信息强、与当地居民密切相关、由区级提供更方便有效的基本公共服务确定为区级财政事权。并选取了基础教育等七类12项共同财政事权的公共服务事项先行纳入改革,明确市、区支出责任比例。

市级财政事权将得到适度加强

根据方案,包括国防、外交、国家安全、出入境管理、国界河湖治理、重大传染病防治、全国性大通道、战略性自然资源使用和保护等基本公共服务领域的事权已确定或上划为中央、省的财政事权,广州市原则上不再承担支出责任。对中央、省委托广州市行使的财政事权,广州在委托范围内,以中央、省单位的名义行使职权,承担相应的法律责任,并接受委托单位的监督。

市级的财政事权将得到适度加强。方案提出,加强市级在全市统一市场建设、保持经济社会稳定、促进经济协调发展、推进基本公共服务均等化等方面的财政事权。

保障区级履行财政事权。将直接面向基层、地域信息强、与当地居民密切相关、由区级提供更方便有效的基本公共服务确定为区级财政事权,赋予区政府充分自主权,依法保障区级财政事权履行,更好地满足基层基本公共服务需求。逐步将有关居民生活、社会治安、公共设施管理、农村公路、项目征地拆迁、群众体育等信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务,确定为区级的财政事权。

同时,减少并规范市与区共同财政事权。将跨区的基础设施项目建设和环境保护与治理、生态文明建设等确定为市与区共同财政事权,并明确各承担主体的职责。将涉及人民群众基本生活和发展需要、现有管理体制和政策比较清晰、以人员或家庭为补助对象等基本公共服务,优先纳入市与区共同财政事权范围。

支出责任方面,属于市级的财政事权,由市财政安排经费,市各职能部门和直属机构不得要求区安排配套经费。市级的财政事权如委托区行使,要通过专项转移支付安排相应经费。

市与区共同财政事权区分情况划分支出责任。根据财政事权的属性,对于类似跨区域重大基础设施建设、市级出台规划由区级承担具体执行等受益范围较广、信息获取相对复杂的财政事权,由市、区按比例或市给予补助方式承担支出责任;对于基本公共服务领域的共同财政事权,主要由市和区按比例承担支出责任,并保持基本稳定。

方案还列出了改革推进的时间表、线路图,先由各领域职能部门厘清事权归属,再由财政部门确定相关事权的支出责任,力争2020年初步形成财政事权与支出责任划分清单。

南沙黄埔负担100%的事项最多

作为先行改革部分,广州选取了政策界定较为清晰的基础教育、基本就业服务、基本养老保险、基本医疗保障、基本卫生计生、基本生活救助、基本住房保障等七类12项公共服务事项,纳入市与区共同财政事权范围,划定了市、区的支出责任分担比例。

其中,市就业专项资金这一项,现有市、区分担比例与现行市对区财政体制有关规定不一致,且相关文件规定分担方式不合理,此次划分改革作了调整,改革后按现行市对区财政体制有关市区共同承担项目资金配套比例执行。

还有8个事项,按现行规定执行。其中的城乡免费义务教育公用经费和课本费补助、普通高中贫困学生免学杂费、城乡居民养老保险政府资助、基本公共卫生服务财政补助4项,市、区分担比例按现行市对区体制有关市区共同承担项目资金配套比例执行;而城乡居民社会养老保险对被征地农民参保缴费的政府补贴、农转居人员养老保险政府资助、城乡居民社会医疗保险政府资助、分类救济金4项,现有市、区分担比例与现行市对区财政体制有关规定不一致,但由于已有文件规定,为保持基本稳定,将仍按照现有文件规定执行。

另外,中等职业教育免学费补助、农转居人员养老保险基金缺口资助、城镇保障性安居工程3项,市区并不按固定比例分担,而是根据文件规定特定的划分标准或单位隶属级次、同时参考各区财力状况、保障对象数量等因素确定。

除去3个不按固定比例分担的事项,从其他9个已公布市、区分担比例的事项来看,南沙区、黄埔区负担100%的事项最多,分别为7项、6项。天河、番禺、花都属“第二梯队”,区级财政分担比例多在60%一档。越秀、海珠、荔湾、白云的分担比例多在50%。增城的分担比例以40%为多。从化分担比例以20%为多。

背景

为何要进行财政事权和支出责任划分改革?

财政事权和支出责任划分改革,是近年来我国推行的财税体制改革之一。财政事权,是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责,支出责任是政府履行财政事权的支出义务和保障。

2016年以来,国务院、广东省政府、广州市政府都先后发文,对财政事权和支出责任划分改革进行指导和部署。

为什么要启动此项改革?2016年8月,国务院印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(以下简称《意见》),《意见》指出改革开放以来,中央与地方财政关系经历了从高度集中的统收统支到“分灶吃饭”、包干制,再到分税制财政体制的变化,财政事权和支出责任划分逐渐明确。但在新形势下,现行的中央与地方财政事权与支出责任划分还不同程度存在不清晰、不合理、不规范等问题。

例如,政府职能定位不清,一些本可由市场调节或社会提供的事务,财政包揽过多,同时一些本应由政府承担的基本公共服务,财政承担不够;中央与地方财政事权和支出责任划分不尽合理,一些本应由中央直接负责的事务交给地方承担,一些宜由地方负责的事务,中央承担过多,地方没有担负起相应的支出责任;不少中央和地方提供基本公共服务的职责交叉重叠,共同承担的事项较多;省以下财政事权和支出责任划分不尽规范;有的财政事权和支出责任划分缺乏法律依据,法治化、规范化程度不高。

《意见》对推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革作出总体部署。

在中央与地方财政事权的划分方面,改革方向是:适度加强中央的财政事权;保障地方履行财政事权;减少并规范中央与地方共同财政事权;建立财政事权划分动态调整机制。

当年,中央层面选取了国防、国家安全、外交、公共安全等基本公共服务领域率先启动财政事权和支出责任划分改革。同时,部署推进省以下相关领域的改革。

2017年,广东省发布了《广东省省级与市县财政事权和支出责任划分改革实施方案》。省级与市县财政事权划分方面,适度加强省级的财政事权。同时,加强市县政府公共服务、社会管理等职责。逐步将有关居民生活、社会治安、城乡社区事务、公共设施管理、市政交通、农村公路、地方城乡规划、项目征地拆迁、学前教育、高中阶段教育、群众体育,以及区域内污水和垃圾处理等环境综合整治等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务,确定为市县的财政事权。

分析

根据“干什么事”来确定“谁出钱”

1994年的分税制改革初步构建了中央与地方财政事权和支出责任划分的体系框架,但受当时客观条件限制,改革主要针对中央与地方“收入”划分展开,而如今的事权和支出责任划分改革,更侧重规范政府“支出”领域。

财政事权和支出责任划分改革,通俗讲,就是在“纵向”上分清楚各级政府“谁干什么事”,据此来确定“谁出钱”的问题。这背后,也需要进一步理清各级政府间的收入划分的办法,包括分税、转移支付机制。此前这一领域的不明晰,一定程度上造成了政府职能定位不清、各级政府事权重复交叉的问题。

实际上,财政事权和支出责任划分改革,是我国新一轮财税改革的三项紧迫任务之一,其他两项分别是改进预算管理制度、完善税收制度。财政事权和支出责任划分改革,也被认为是三大任务中最困难的。

近几年,预算管理体制、税收制度改革方面都有重大进展。预算管理体制方面,“三公”经费公开等领域已取得明显进展,税收制度改革正进行得如火如荼,去年完成了国、地税机构合并,今年推出了增值税改革。目前,财政事权和支出责任划分改革也到了着力推进的时候。

今年,广州市也启动了这项改革,根据改革方案,市级事权将加强全市统一市场建设、保持经济社会稳定、促进经济协调发展、推进基本公共服务均等化等方面,区级事权主要是与居民生活密切相关的领域。

“事权”、“财权”划分和厘清的过程,不是个容易的过程,也不是短期内一蹴而就的。但可以期待的是,这项改革进行的过程,也是各级政府定位不断明晰、社会治理效率不断提高、基本公共服务不断完善的过程。

财政事权划分

中央、省的财政事权

国防、外交、国家安全、出入境管理、国界河湖治理、重大传染病防治、全国性大通道、战略性自然资源使用和保护等基本公共服务领域的事权(广州市原则上不再承担支出责任)

中央、省委托广州市行使的财政事权

广州在委托范围内,以中央、省单位的名义行使职权,承担相应的法律责任,并接受委托单位的监督。

市级财政事权将得到适度加强

加强市级在全市统一市场建设、保持经济社会稳定、促进经济协调发展、推进基本公共服务均等化等方面的财政事权。

保障区级履行财政事权

将直接面向基层、地域信息强、与当地居民密切相关、由区级提供更方便有效的基本公共服务确定为区级财政事权。

逐步将有关居民生活、社会治安、公共设施管理、农村公路、项目征地拆迁、群众体育等信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务,确定为区级财政事权。

减少并规范市与区共同财政事权

将跨区的基础设施项目建设和环境保护与治理、生态文明建设等确定为市与区共同财政事权,并明确各承担主体的职责。

将涉及人民群众基本生活和发展需要、现有管理体制和政策比较清晰、以人员或家庭为补助对象等基本公共服务,优先纳入市与区共同财政事权范围。

政策界定较为清晰的基础教育、基本就业服务、基本养老保险、基本医疗保障、基本卫生计生、基本生活救助、基本住房保障等七类12项公共服务事项,纳入市与区共同财政事权范围,划定了市、区的支出责任分担比例。

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